नेपाल धितोपत्र बोर्ड : स्वायत्ततादेखि जवाफदेहितासम्म

नेपालको पुँजीबजारको नियामक निकायका कर्मचारीहरू गत १ महिनादेखि निरन्तर आन्दोलनमा छन्। आन्दोलनको मुख्य माग धितोपत्र बोर्डको स्वायत्तता कायम गर्नुपर्ने भन्ने छ। बोर्डका कर्मचारीहरूले गरेको आन्दोलनले पुँजीबजारको नियामक निकायको स्वायत्तता, सञ्चालक समितिको संरचना र बोर्डको जवाफदेहिताबारे नयाँ बहस सुरु गराएको छ। आन्दोलन केवल कर्मचारीको सेवासुविधाका लागि होइन, बरु नियामकीय स्वायत्तता र स्वतन्त्रताको विषयमा गहिरो चिन्ता र चिन्तन हो भन्ने बुझ्न जरुरी छ।

पुँजीबजारको नियामक र सरकारको यो टसल संसारको इतिहास हेर्ने हो भने पहिलो होइन र सायद अन्तिम पनि होइन। नेपालको सन्दर्भमा पुँजीबजारको इतिहास हेर्दा नियामकीय स्वायत्ततामा पटक–पटक प्रश्न उठ्दै आएको छ। यसर्थ पनि यसपटकको आन्दोलनमार्फत धितोपत्र बोर्डका कर्मचारीहरूले एउटा स्पष्ट सन्देश दिन खोजेका छन् : 

‘नियामकीय स्वायत्तता भनेको कुनै नियामक निकायको विलासिताको वस्तु होइन, बजारको स्थायित्व र लगानीकर्ताको विश्वासको अनिवार्य पूर्वशर्त हो।’ 

योसँगै हामीले नियामक निकायको स्वायत्तता मात्रै पर्याप्त हुँदैन भन्ने पनि बुझ्नुपर्छ। नियामक निकायले स्वतन्त्र निर्णय लिन पाउने अधिकार पाउनु आवश्यक भए पनि ती निर्णयहरू पारदर्शी, विवेकपूर्ण, जिम्मेवार र परिणाममुखी हुनुपर्छ। त्यसैले आजको सन्दर्भमा स्वायत्ततासँगै जवाफदेहिताको प्रश्न पनि समान रूपमा महत्त्वपूर्ण बनेको छ। आन्दोलनमार्फत कर्मचारीहरूले स्वायत्त नियामकको मात्रै परिकल्पना गरेका होइनन्, एउटा जवाफदेही (एकाउन्टेबल) नियामकको होलस्टिक परिकल्पना गरेका हुन्। 

कानुनी स्वायत्तता र व्यावहारिक सीमाहरू 
धितोपत्रसम्बन्धी ऐन, २०६३ ले नेपाल धितोपत्र बोर्डलाई एक स्वतन्त्र नियामक निकायको रूपमा परिकल्पना गरेको छ। ऐनले नीति निर्माण, नियम बनाउने, अनुमतिपत्र प्रदान गर्ने, अनुगमन र कारबाही गर्ने अधिकार बोर्डलाई दिएको छ। धितोपत्रसम्बन्धी ऐन, २०६३ तयार पार्दा विधायिकी मनसाय एउटा स्वायत्त संस्थाको थियो भन्ने बुझ्न कठिन छैन तर व्यवहारमा बोर्ड कतैबाट पनि एउटा स्वायत्त संस्थाजस्तो देखिँदैन।

त्यसो त धितोपत्र नियामकको स्वयत्तताको सन्दर्भमा धितोपत्र नियामकहरूको अन्तर्राष्ट्रिय छाता संगठन (आईएसको)को सिद्धान्त २ ले धितोपत्र नियामक स्वायत्त हुनुपर्छ भनेको छ। आईएसको एसोसियट सदस्य रहेको नेपालले यसका ३८ वटै सिद्धान्तलाई व्यवहारत: लागू गर्छु भनेर पटक–पटक प्रतिबद्धता समेत जनाएको छ। 

नियामक निकाय सामान्यतया तीनवटा व्यवस्थाबाट स्वायत्त हुने गर्दछ।

पहिलो - संरचनात्मक स्वायत्तता, जसको अर्थ निकायको संरचनामा सरकारको हस्तक्षेप कुन रुपमा रहेको छ भन्ने हो। सरकारले स्वतन्त्र व्यक्ति (विज्ञ)हरूलाई सञ्चालकको रुपमा पठाउने हो भने त्यस्तो निकाय संरचनात्मक रुपमा स्वायत्त हुन्छ। धितोपत्र बोर्डमा सरकारका दुई मन्त्रालयको प्रतिनिधि र राष्ट्र बैंकको एक प्रतिनिधि रहन्छन्। बोर्ड अध्यक्षका अलावा एक जना मात्र विज्ञ सदस्य रहन्छ। त्यस्तो विज्ञ सदस्य पूर्णकालीन भने होइनन्। 

भारतको सेवीमा यस्ता विज्ञ सदस्य संस्थामा पूर्णकालीन रुपमा कार्यरत रहन्छ भने सातमध्ये तीन जना विज्ञ सदस्य रहन्छन्। अमेरिकाको सेक्युरिटीज एक्सचेञ्ज कमिसन(सेक)मा पाँचमध्ये पाँच नै पूर्णकालीन विज्ञ सदस्य हुन्छन्, तीमध्ये एकलाई राष्ट्रपतिले सेकको अध्यक्ष बनाउँछन्। यसरी हेर्दा धितोपत्र नियामकको हकमा नेपालभन्दा भारतमा संरचनात्मक स्वायत्तता बढी र अमेरिकामा उच्चतम (अप्टिमम) देखिन्छ। 

दोस्रो - वित्तीय स्वायत्तता, जसको अर्थ नियामक निकायले खर्च गर्न पाउने बजेट आफैँ बनाउने, सोको व्यवस्थापन आफैँ गर्नेलगायतका विषय पर्दछन्। नियामकले सरकारी अनुदानमाथिको निर्भरता कम गर्न सक्नु पनि वित्तीय स्वायत्तताकै पाटो हो। नेपालको सन्दर्भमा कुरा गर्ने हो भने, संसारमा कहीँ कतै पनि नभएको व्यवस्था अंगीकार गरी नियामक निकायको वार्षिक बचतमाथि कर लगाइने गरेको छ। राज्यको यस नीतिले गर्दा सरकारले नियामक र सूचीकृत कम्पनीलाई हेर्ने चस्मा एउटै छ भन्ने आभास हुन्छ। धितोपत्र बोर्डको हकमा यसको वार्षिक बजेट आफैँ बनाउने र स्वीकृत गर्ने गरेकोका हालसालै मन्त्रालयले बोर्डमा पठाएको पत्रको तेस्रो बुँदामा बोर्डमा आर्थिक दायित्व सिर्जना हुने विषयमा अनिवार्य रुपमा अर्थ मन्त्रालयको स्वीकृति लिनुपर्ने उल्लेख गरेको हुँदा सो आदेश कार्यान्वयन गर्ने हो भने बोर्डको वित्तीय स्वायत्तता पूर्ण रुपमा खोसिनेछ। 

तेस्रो - निर्णय स्वायत्तता (डिसिजन अटोनोमी) जसको अर्थ नियामक निकाय सञ्चालनका लागि आवश्यक निर्णय गर्न त्यसको सञ्चालक समितिलाई अधिकारसम्पन्न बनाइनु हो। कानुनत: नेपालको हकमा पनि धितोपत्र बोर्ड आफ्नो निर्णय गर्न स्वायत्त संस्थाजस्तो देखिन्छ। यद्यपि ऐनको दफा ११३ मा पुँजीबजारको विकास र लगानीकर्ताको हितलाई संरक्षण गर्नेजस्ता नीतिगत विषयमा नेपाल सरकारले समय–समयमा बोर्डलाई निर्देशन दिन सक्नेछ भनेर उल्लेख गरिएको छ। साथै, मन्त्रालयका प्रतिनिधिहरू बोर्डका सदस्यभन्दा बढी मन्त्रालयका सहसचिव भइदिँदा कता-कता बोर्डको निर्णयकर्ताहरूमा डिसिजन अटोनोमी नभएको हो कि भन्ने देखिन्छ। अर्थ मन्त्रालयले हालसालै पठाएको पत्रमा बोर्डले निर्णय गरेर बनाएको कार्यविधिहरू मन्त्रालयको सचिवस्तर निर्णयबाट खारेज गरिएको जनाएको छ, जसले गर्दा बोर्डमा बचेको अलिअलि डिसिजन अटोनोमी पनि सकिएको छ। 

नियामक स्वायत्त र स्वतन्त्र भएमात्र उसले बजारका सबै पक्षसँग निष्पक्ष व्यवहार गर्न सक्दछ, राजनीतिक हस्तक्षेप वा दबाबबाट मुक्त भएर निर्णय गर्न सक्दछ। तर जब नियामक आफैँ बजेट र निर्णयका लागि सरकारी स्वीकृतिमा निर्भर रहन्छ, त्यसको नीतिगत निष्पक्षता स्वतः प्रश्नवाचक बन्छ। 

स्वायत्तताको आवश्यकता 
युरोपियन जर्नल अफ पोलिटिकल रिसर्चमा सन् २०१४ मा प्रकाशित जोर्डन र रोसासको अनुसन्धानले देखाउँछ, नियामकको स्वायत्तता बढ्दै जाँदा वित्तीय क्षेत्रको संकट घट्दै जान्छ र बजारको स्थायित्व बढ्छ।

विकसित पुँजीबजार भएका देशहरूमा नियामक स्वतन्त्रता र बजारको विश्वासबीच प्रत्यक्ष सम्बन्ध देखिन्छ। भारतमा सेवी, बेलायतमा एफसीए, अमेरिकामा सेक वा अस्ट्रेलियाको आशिकजस्ता निकायहरू सरकारबाट कानुनी रूपमा अलग छन्। उनीहरूको निर्णय, बजेट, नीति र कार्यान्वयनमा कुनै मन्त्रालयले प्रत्यक्ष हस्तक्षेप गर्न सक्दैन। 

स्वायत्त र स्वतन्त्र नियामकले सामान्यतया तीनवटा प्रमुख कुराहरू सुनिश्चित गर्छ।

पहिलो, स्थिरता: यसबाट बजारमा नीतिगत निरन्तरता कायम रहन्छ, सामान्य राजनीतिक परिवर्तनले नियामकले तय गरेको नियममा कुनै परिवर्तन ल्याउँदैन। माथि उल्लेख गरिएको शोधपत्रको निचोड पनि यही नै रहेको थियो। 

दोस्रो, लगानीकर्ताको विश्वास । जसअन्तर्गत नियामक निकाय स्वायत्त भए मात्र लगानीकर्ताले नियामकको निर्णयलाई निष्पक्ष ठान्छन्। तब मात्र नियामक प्रति, नियामकले बनाएका नियमप्रति, खेलका नियमप्रति, खेलमैदानप्रति लगानीकर्ताको विश्वास सिर्जना हुन सक्छ। 

तेस्रो, दीर्घकालीन विकास । नियामकले नियमन गर्ने क्षेत्रको दीर्घकालीन विकास गर्न तब मात्र सम्भव हुन्छ जब स्वायत्त नियामकले छोटो अवधिका राजनीतिक दबाब होइन, दीर्घकालीन बजार विकासमा ध्यान दिन सक्छ। पोलिटिकल बिजनेस साइकलको सिद्धान्तले पनि सरकार नियामकको मिसयुज गरेर चुनाव जित्ने र सरकारमै बसिराख्ने रणनीति अख्तियार गर्छ भन्छ । कमजोर र स्वायत्तताविहीन नियामक भएमा सरकारले नियामकको अल्पकालीन फाइदाको लागि दुरुपयोग गर्न सक्ने सम्भावना प्रबल रहन्छ।

नेपालको पुँजीबजार अहिले विकासको संवेदनशील चरणमा छ। विश्वका अन्य धितोपत्र नियामकको गतिसँग हाम्रो गतिको तादात्म्य मिल्नसकेको छैन। यस क्षेत्रको थपिँदो नवीन आयामलाई बुझ्न सक्ने र सोहीअनुरुप उक्त विषयहरूलाई नियमन सुपरिवेक्षण गर्न सक्ने नेतृत्व र जनशक्ति तयार भएको छैन। यस अवस्थामा धितोपत्र बोर्डको सञ्चालक समितिले धितोपत्र बजारको बदलिँदो आयामलाई आत्मसात् गरी स्वतन्त्र रूपमा नीति बनाउन, बजारलाई दिगो दिशामा लैजान र लगानीकर्ताको हितमा नीतिगत निर्णय गर्न सक्ने वातावरण हुन जरुरी छ। त्यसैले धितोपत्र बोर्डको सञ्चालक बोर्डमा मन्त्रालयका फगत प्रतिनिधि होइन, क्षेत्रविशेषका विशेषज्ञहरू हुन जरुरी छ। तर अहिलेजस्तो अवस्थामा जब बोर्ड आफैँ सरकारी नीतिगत द्वन्द्वबीच फस्छ, त्यसको सिधा असर बजार स्थायित्व, लगानीकर्ताको विश्वास र धितोपत्र बजारको दीर्घकालीन विकासमा पर्दछ। 

जवाफदेहिता : स्वायत्तताको आत्मा
धितोपत्र बोर्डको स्वायत्तताको माग कर्मचारीहरूले जोडतोडका साथ उठाइरहँदा धेरैलाई लागेको हुनसक्छ– बोर्डको जवाफदेहिताबारे चाहिँ बोल्नुपर्दैन? यो कुरामा हामी स्पष्ट छौँ, जवाफदेहिताविनाको स्वायत्तताले मात्रै काम गर्न सक्दैन। बरु, अर्को निरंकुश पावर सेन्टरको सिर्जना गर्छ। स्वायत्त निकायले आफ्नो अधिकार पारदर्शी रूपमा प्रयोग गरेन भने त्यो स्वायत्तता आफैँमा दुरुपयोगको ढोका बन्न सक्छ। नियामक स्वतन्त्र हुँदा उसले आफ्नो कार्यक्षेत्रभित्र भएका निर्णयहरूको प्रभाव, परिणाम र पारदर्शिता सुनिश्चित गर्न पनि समान रूपले जिम्मेवार हुनुपर्छ।

स्वायत्तता र जवाफदेहिता एकअर्काका परिपूरक हुन्। नियामक स्वतन्त्र रहँदा मात्र उसको निर्णय निष्पक्ष हुन्छ तर निर्णयका परिणामका लागि जवाफदेहिता नहुँदा स्वायत्तता स्वेच्छाचारी बन्न सक्छ।

कानुनी र संस्थागत जवाफदेहिता
नेपाल धितोपत्र बोर्ड ऐन, २०६३ अनुसार, बोर्डले आफ्नो वार्षिक प्रतिवेदन अर्थ मन्त्रालयमा बुझाउनुपर्ने व्यवस्था छ। यो प्रतिवेदनमार्फत सरकारले बोर्डको कार्यसम्पादन र नीतिगत उपलब्धि मूल्याङ्कन गर्न सक्छ। साथै, महालेखा परीक्षकद्वारा हुने लेखापरीक्षण बोर्डको आर्थिक जवाफदेहिताको औपचारिक संयन्त्र हो, जसले सार्वजनिक स्रोतको पारदर्शिता सुनिश्चित गर्छ।

नीतिगत र निर्णयगत जवाफदेहिता
बोर्डको नीतिगत निर्णयहरू पुँजीबजारमा प्रत्यक्ष प्रभाव पार्ने भएकाले ती तथ्यमा आधारित, सार्वजनिक हितमुखी र पारदर्शी हुनुपर्छ। कुनै प्राथमिक निष्काशन स्वीकृति, इजाजतपत्र वितरण, नीति संशोधन वा कारबाही गर्दा स्पष्ट मापदण्ड नभए नियामकको विश्वसनीयता कमजोर हुन्छ। जलविद्युत् कम्पनीहरूको प्राथमिक निष्काशनमा बोर्ड माथि पटक–पटक प्रश्न उठे पनि कमजोर निर्णयगत जवाफदेहिताका कारण बोर्डको साख खस्किँदै गएको यथार्थलाई नजरअन्दाज गर्न सकिँदैन। त्यसैले नियामक निर्णयमा कारणसहितको व्याख्या, नीतिगत दस्तावेजहरूको सार्वजनिकता र निर्णय प्रक्रियाको स्पष्टता अनिवार्य हुनुपर्छ। यसले नियामक निर्णयलाई तथ्यपरक र उत्तरदायी बनाउँछ।

सरोकारवाला र सार्वजनिक जवाफदेहिता
पुँजीबजारसँग सम्बन्धित सबै सरोकारवालाहरू लगानीकर्ता, धितोपत्र दलाल कम्पनी, मर्चेन्ट बैंक, सूचीकृत कम्पनी र सर्वसाधारण नियामक निर्णयका प्रत्यक्ष भागीदार हुन्। त्यसैले बोर्डले नीति निर्माणअघि जनसुनुवाइ, सरोकारवाला परामर्श र प्रतिक्रिया संकलनलाई संस्थागत रूप दिनुपर्छ। धितोपत्र बोर्डसँग सम्बन्धित दुईवटा ऐन, दर्जन बढी नियमावली र निर्देशिकाहरूमा गरिने संशोधनहरू विगतमा बन्द कोठाभित्र सरोकारवाला पक्षहरूको सहभागिताविना नै गर्ने गरिएको हुँदा बोर्डको सार्वजनिक जवाफदेहिताको पाटो समेत कमजोर रहँदै आएको छ।

सूचना पारदर्शिता र प्रोएक्टिभ डिस्क्लोजर
सूचनाको हकसम्बन्धी ऐनअनुसार, धितोपत्र बोर्डले आफ्ना कामका विवरण हरेक तीन महिनामा प्रोएक्टिभ डिस्क्लोजरका रूपमा सार्वजनिक गर्छ। यसले नियामकको पारदर्शिता र जवाफदेहिता दुवैलाई बलियो बनाउँछ। त्यसका साथै, वेबसाइटमार्फत नीति, नियम, निर्देशन, कार्यविधि र निगरानी रिपोर्टहरू नियमित रूपमा अद्यावधिक गरी सार्वजनिक गरिनु नियामक जवाफदेहिताको आधार हो। यद्यपि बोर्डबाट विगतमा भए गरेका विभिन्न अध्ययनसम्बन्धी प्रतिवेदनहरू हालसम्म पनि सार्वजनिक नगर्दा बोर्डको सूचना पारदर्शितामा पटक–पटक प्रश्न खडा भएको छ।

अध्यक्षको कार्ययोजना र व्यक्तिगत जवाफदेहिता
धितोपत्र बोर्डको अध्यक्षको छनौट प्रक्रियाका क्रममा अध्ययक्षको दाबेदारले आफ्नो आवेदन सँगसँगै धितोपत्र बजार सुधारको कार्ययोजना पनि साथसाथै पेस गर्न लगाइन्छ। यसरी पेस गरिएको कार्ययोजना अध्यक्ष छनौटको प्रमुख आधार हुने गर्दछ। वास्तवमा यसरी पेस गरिएको कार्ययोजना अध्यक्षको कार्यकालको म्यानिफेस्टो (जस्तै दस्तावेज) हो।

त्यसैले सो कार्ययोजनामा उल्लिखित लक्ष्य, योजना र सुधारात्मक कार्यक्रमहरू सार्वजनिक गरिनु पर्दछ। यसरी सार्वजनिक गरिनु सरकारको समेत जवाफदेहिताको अंश हो, सरकारले कस्तो भिजन भएको व्यक्तिलाई अध्यक्षमा छनौट गर्‍यो भनेर आमलगानीकर्ताले समेत जान्न सक्छन्। त्यस्तो कार्ययोजनाप्रति अध्यक्ष स्वयं जवाफदेही हुनुपर्छ। उक्त प्रस्तावको कार्यान्वयन अवस्थाबारे वार्षिक रूपमा सार्वजनिक रूपमा उल्लेख गर्नुपर्ने व्यवस्था गर्नु जवाफदेहिताको आधुनिक अभ्यास हुनसक्छ। यसले संस्थागत नेतृत्वमा पारदर्शिता र जनउत्तरदायित्वको नयाँ संस्कृति स्थापना गर्दछ।

आन्तरिक शासन र संस्थागत जवाफदेहिता
नियामकको बाह्य जवाफदेहिता जति महत्त्वपूर्ण छ, आन्तरिक शासन प्रणाली पनि र संस्थागत जवाफदेहिता चुस्त हुनु पनि त्यत्तिकै जरुरी हुन्छ। नियुक्ति, पदोन्नति, कार्यसम्पादन मूल्यांकन, सरुवा, अध्ययन वा तालिममा छनौट र प्रशिक्षण प्रणालीलगायतका विषय पनि निष्पक्ष र कार्योन्मुख हुनुपर्छ। संस्थाभित्र स्पष्ट आचारसंहिता, आन्तरिक नियन्त्रण संयन्त्र र कार्यसम्पादन सूचक लागू गरिए बाह्य जवाफदेहिता स्वाभाविक रूपमा बलियो हुँदै जान्छ। 

सन्तुलनको सूत्र
नेपाल धितोपत्र बोर्डको भूमिकालाई केवल केही प्राथमिक निष्काशन स्वीकृति दिने र केही संस्थाको अनुमति दिने धितोपत्र नियामकको रूपमा मात्रै हेर्न मिल्दैन, यो देशको पुँजीबजारको भविष्य निर्धारण गर्ने संस्था हो। त्यसैले यसको स्वायत्तता र जवाफदेहिताबीचको सन्तुलन केवल प्रशासनिक विषय होइन, संस्थागत संस्कार र बजारमा विश्वास निर्माण गर्ने मूल सूत्र हो।

स्वायत्तताविना नियामक निर्णयहरू राजनीतिक वा प्रशासनिक प्रभावमा पर्न सक्छन्, जसले बजारमा अनिश्चितता र अविश्वास ल्याउँछ।

त्यसैगरी, जवाफदेहिताविना स्वायत्तता स्वेच्छाचारी संस्थाको रुपमा रूपान्तरण हुनसक्छ, जसले संस्थागत विश्वसनीयता गुमाउँछ। त्यसैले यी दुईलाई विरोधी होइन, पूरक शक्तिका रूपमा हेर्न आवश्यक छ।

अहिलेको कर्मचारी आन्दोलनले बोर्डको स्वायत्तता मात्रै माग गरेको होइन, बोर्डलाई एउटा जवाफदेही नियामकको रूपमा स्थापित गराइछोड्ने आधारशिला समेत तयार पार्न खोजेका हुन्। जसका लागि सरकारले धितोपत्र बोर्डको आफ्नो ऐनद्वारा प्राप्त स्वायत्तताको दायरा सुरक्षित राख्दै, निर्णय र नीतिमा पारदर्शिता, व्यावसायिकता र समयानुकूलता सुनिश्चित गर्न अनावश्यक हस्तक्षेप बन्द गर्नुपर्छ। धितोपत्र बोर्डले स्वायत्तता र जवाफदेहिताको सन्तुलनलाई नीति, प्रक्रिया र व्यवहारमा संस्थागत रूपमा स्थापित गर्नसके त्यसले केवल पुँजीबजारलाई मात्र होइन, नेपालको सम्पूर्ण वित्तीय प्रणालीलाई पनि सुदृढ बनाउनेछ। 

(अजय ढुंगाना नेपाल धितोपत्र बोर्ड कर्मचारी यूनियनका अध्यक्ष हुन्)

 (कात्तिक ११, २०८२ मंगलबार को नेपालखबर डट कममा प्रकाशित)